作者：黄范章 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-927
【原文出处】《中国工业经济》
【原刊地名】京
【原刊期号】200010
【原刊页号】5～9
【分 类 号】C41
【分 类 名】社会保障制度
【复印期号】200102
【 标 题 】从建立全国社会保障基金到“基金所有制”——兼论保障制度改革、资本市场建设和国有企业改革三者联动
【 作 者 】黄范章
【作者简介】黄范章 国家发展计划委员会宏观经济研究院
【内容提要】本文从筹资、管理、使用三方面讨论全国社会保障基金问题，主张从增发专项国债、国有企业减持变现两渠道筹措，力主这笔基金集中统一管理，以适应建立全国统一的社会保障制度的需要，特别是主张这笔基金应该用来投资国有企业，确立基金所有制，并对基金所有制作了较深的阐述，提出基金所有制将创立一种新机制—“投资者主权”。
【关 键 词】社会保障基金/资本市场/投资者主权/国有企业改革/社会保障制度
【 正 文 】
建立社会保障制度，是我国企业改革进入攻坚阶段所迫切需要与之相匹配的重大改革举措。近几年来，由于经济下滑、失业和待业日益严峻，建立社会保障制度的重要性和紧迫性为举国上下所瞩目。然而，建立社会保障制度特别是社会保障基金的筹措、确立与营运，离不开资本市场的发展与完善。近10年来，我国国企改革借助于资本市场的建立与成长，推进了股份制的发展，促进了公司治理结构的创建，启动了“债转股”的进程；而今，要建立全国统一的社会保障制度，特别是建立全国社会保障基金，更需要资本市场、国企改革二者与之兼程伴行，形成资本市场、国企改革、社会保障制度改革三者的良性联动。
（一）
通过近几年来在改革社会保障体制方面的努力，我国已建立起“三条保障线”制度，为离退休职工、绝大多数下岗职工及城镇低收入居民提供了社会保障，有力地维护了社会稳定和政治安定。据统计，到2000年7月底，全国养老保险覆盖人数已达到1.3亿人，比上年增长了16.1%，全国企业离退休人员养老金社会化人数达到1981万人，企业离退休人员养老金社会化发放率达到68%。这表明我国在建立现代化社会保障制度已取得了明显的进展。然而，过去在计划经济体制下长期实行财政上“统收统支”，改革开放以来社会保障基本上实行“现收现支”，因而，我国财政对广大离退休职工和现职职工都有社会保障欠账，这笔社会保障隐性债务的数额巨大。据世界银行估计，我国在社会保障项目上的隐性负债约为5万亿元，而我国有关部门估计为3万亿元，有关专家估计占我国GDP一年总值的50%～60%。为了把我国的社会保障制度建立在坚实的基础上，我们必须以财政力量偿付这笔隐性债务。依靠现有财力，显然无力偿付这笔债务。那么，钱从哪里来？一般说来，渠道有二：一是发行社会保障公债；二是变卖国有企业，变卖上市国有企业的国有股份。这两条渠道，都得借助于资本市场。
发行社会保障国债，是用未来的财政收入来偿付社会保障方面累积的欠款，问题是财政上有无承受能力。自1998年以来我国共有3次较大规模增发国债，3年来增发国债数额达2100亿元。据测算，1998年和1999年国债余额占当年GDP比重为10%，赤字占当年GDP比重为2%左右，债务和赤字的相对规模均低于国际公认的警戒线。2000年虽增发国债500亿元，但考虑到当年GDP增长率预计将由1999年的7.1%增到8.2%，国债相对规模也只相当于GDP的10%左右。（注：参见《经济日报》2000年8月29日第2版。）在此情况下，今后若干年内分别增发一定数额的社会保障国债当可承受，不致引发通货膨胀。加之国债的用途不同，对启动内需的作用也不尽相同。近几年来，我国发行的国债除有相当部分用于借新偿旧外，其余均用于投资基础设施和企业技术革新。由于体制以及措施尚未完全配套，在经济下滑过程中也常发生市场滞销、投资难投、企业惜借、银行惜贷的情形。如果把一部分国债用以建立社会保障基金或者增发一部分社会保障基金国债，则不仅可以扩大当前消费，而且会改善人们的预期。所以，为建立社会保障基金而有计划地增发一部分国债，不仅是可行的，而且是有利于进一步扩大内需的有效措施。
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