建立农村社会保障体系，不能不考虑到我国的地区差异。我国西部农村人口比重大，经济发展程度相对较低，而且集中了我国大部分的贫困人口，建立社会保障体系的任务更艰巨。一方面，西部农村社会发展中的问题更为突出，建立社会保障体系的紧迫性更为明显；另一方面，地方财政、农村集体和个人的经济承载力也较小。这使农村社会保障建立过程中的种种矛盾和问题在西部更加突出。这一实际应该是制定西部农村社会保障战略的基本立足点。
●建立西部农村社会保障体系存在的困难和矛盾
我国东、西部地区经济发展差距最突出的是农业、农村经济的差距。西部发展农业的自然条件较差，地貌、土壤、气候、水资源等方面的不利因素形成了对农业发展的天然制约。同时其获得性条件也较差。在工业化的进程中，东部和中部农村经济受益于东部发展极扩散效应的推动，城镇化和乡镇非农经济的发展步伐很快，促进了农村经济结构的变化，使之逐步迈入了农工商一体化的发展进程，农业的专业化、商品化程度较高，劳动生产率有了相当程度的提高。而西部发展极的能量还没有被激发起来，其扩散效应有限，受距离摩擦的反作用力影响，西部农村经济受东部发展极扩散效应的推动作用也不明显，农业和农村非农经济的活力不足，城镇化水平低。
首先，西部城市化仅为20%左右，低于全国20个百分点，这使西部农村人口占总人口的比重远高于我国其他地区。而且由于西部城乡非农经济不发达，广大农村人口又大多积淀在农业领域。1999年，我国西部第一产业从业人员占总就业人员的比重高达63.7%，远远高于东、中部地区，而其它产业从业人员的比例又远远低于其他地区。农村人口比例大，农业从业人员比重高，那么建立农村社会保障体系的任务和负担就重，这是显而易见的。
其次，西部地区农业产值水平低，农民人均收入水平低。加上西部非农产业落后，农民从事非农产业扩大收入的机会也很有限。农民收入低会严重制约其对加入社会保障网的积极性。要农民自己出一部分钱，无疑暂时还是一个不小的负担。
第三，西部地区由于经济发展水平低，贫困面大，贫困率高，无论是城镇居民还是农村居民，其人均可支配收入远低于其他地区，大部分西部地区的居民收入还处于维持生计水平的状态。在国家确定的全国592个贫困县中，西部就占了307个，超过了50%。农村贫困人口的大多数都集中在西部，尤其是少数民族地区。这无疑使西部扶贫的任务远比其它地区艰巨。
最后，由于一系列原因，西部地区的各级政府的财政困难较大。以1998年的统计资料为例，西部11个省区市财政收入共868.58亿元，财政支出则高达1678.21亿元，收支相抵，赤字为809.64亿元，财政赤字为当年财政收入的93%。分省区看，则各个省区市都有赤字。而东部地区地方财政既能办大事，又能有节余，并且还有潜力可挖，西部则支出不大，赤字不小，暂时也没有多大的潜力可挖。如果在现有财力的基础上再增加大笔的建立社会保障体系支出，地方财政可谓是雪上加霜。
很显然，西部农村经济实力薄弱，三农问题突出，地方财力又很有限。而建立社会保障体系从总量上看首先是大笔的、而且是持续的支出，然后才是持续的受益。西部的财政支付能力和农民的经济承载力的困难是问题的核心。解决支出的问题在先，办成好事的收获在后。解决发展中的社会各种矛盾和问题在先，形成良性循环在后。这是对在西部建立农村社会保障体系的难题所做的基本估计。
●制定西部农村社会保障战略的几项基本原则
根据西部的现有经济条件，在一个较短的时期内推进全面的农村社会保障体系的建设，是不太现实的选择。我们应把这一工作当作一项长期的工程，有步骤地、渐次地进行，切忌操之过急。21世纪的前10年，西部地区应着重以解决贫困问题为核心，以农村最低生活保障为基本内容，以社会救济为辅助，为农村居民提供最基本的生活安全保障。同时也要根据各地、各类人群的实际，因地制宜开办合作医疗、非赢利性养老院，以这种过渡性办法来尽量提高西部农村居民的福利水准。在这个阶段，我们应把握以下原则：
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